Marco legal

Sobre la gestión del recurso agua y la asignación de derechos de uso

De acuerdo al artículo II de la Ley de Recursos Hídricos – Ley 29338 (en adelante la LRH), esta tiene por finalidad regular el uso y gestión integrada del agua, así como de los bienes asociados a esta, rigiéndose por los siguientes principios, entre otros:

–       Principio de valoración y de gestión integrada del agua, según el cual el agua tiene valor sociocultural, económico y ambiental, por lo que su uso debe basarse en la gestión integrada y en el equilibrio entre estos valores.

–       Principio de prioridad en el acceso al agua, en cumplimiento del cual el acceso al agua para la satisfacción de las necesidades primarias de la persona humana tiene preferencia sobre cualquier otro uso.

–       Principio de participación de la población y cultura del agua, para cumplir con el cual, el Estado crea mecanismos que permitan a los usuarios y a la población organizada participar en la toma de decisiones que afectan el agua en cuanto a calidad, cantidad, oportunidad u otro atributo del recurso. En virtud de este principio se promueve el fortalecimiento de las organizaciones de usuarios del agua, así como la educación de la población acerca del valor del agua.

–       Principio de sostenibilidad, que establece que el Estado promueve y controla el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos, previniendo la afectación de su calidad ambiental y de las condiciones naturales de su entorno, como parte del ecosistema donde se encuentran. El uso y gestión sostenible del agua implica la integración equilibrada de los aspectos socioculturales, ambientales y económicos en el desarrollo nacional, para la satisfacción de las necesidades de las actuales y futuras generaciones.

–       Principio de gestión integrada participativa por cuenca hidrográfica, por el cual el  uso del agua debe ser óptimo y equitativo, basado en su valor social, económico y ambiental, y su gestión debe ser integrada por cuenca hidrográfica y con participación activa de la población organizada.

Como se desprende de estos principios, en el Perú existe el mandato legal de realizar una gestión integral del agua con una visión de cuenca y de forma participativa. Para ello, la citada ley crea el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos, que tiene como objetivo articular el accionar del Estado para conducir los procesos de gestión integrada y de conservación de los recursos hídricos en los ámbitos de las cuencas, de los ecosistemas y de los bienes asociados.[1]

El ente rector y máxima autoridad técnico-normativa de este sistema es la Autoridad Nacional del Agua (en adelante ANA), quien es responsable de su funcionamiento. Por ello desarrolla, dirige, ejecuta y supervisa la Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos; dicta normas y establece procedimientos para la gestión integrada y multisectorial de recursos hídricos por cuencas hidrográficas y acuíferos; y coordina acciones en materia de recursos hídricos con los integrantes de dicho sistema, que son:

–       Los Ministerios del Ambiente, de Agricultura, de Vivienda, de Construcción y Saneamiento, de Salud, de la Producción y el de Energía y Minas

–       Los gobiernos regionales y gobiernos locales a través de sus órganos competentes

–       Las organizaciones de usuarios agrarios y no agrarios

–       Las entidades operadoras de los sectores hidráulicos, de carácter sectorial y multisectorial

–       Las comunidades campesinas y las comunidades nativas

–       Las entidades públicas vinculadas con la gestión de los recursos hídricos.

Sin perjuicio de ello, la LRH es clara al señalar que la gestión administrativa del agua es responsabilidad de una autoridad única, la ANA, a través de órganos desconcentrados llamados Autoridades Administrativas de Agua (AAA), que tienen a su cargo dirigir en sus ámbitos territoriales la gestión de los recursos hídricos, en el marco de las políticas y normas dictadas por el Consejo Directivo y Jefatura de la Autoridad Nacional del Agua. Las AAA cuentan con unidades orgánicas denominadas Administraciones Locales del Agua (ALA), encargadas de administrar las aguas de uso agrario y no agrario en sus respectivos ámbitos territoriales.

Entre las funciones más importantes de la ANA se encuentran aprobar la demarcación territorial de las cuencas hidrográficas y aprobar los Planes de Gestión de los Recursos Hídricos de las Cuencas. Estos planes  son elaborados conjuntamente por la Autoridad Administrativa del Agua (unidad desconcentrada de la ANA) y el Consejo de Cuenca correspondiente y son aprobados por la Jefatura del ANA.

Los Consejos de Cuenca son órganos de naturaleza permanente integrantes de la ANA, a  través de los cuales se pone en práctica el principio de la gestión integrada participativa por cuenca hidrográfica. Son creados por Decreto Supremo[2] a iniciativa de los gobiernos regionales, con el objeto de participar en la planificación, coordinación y concertación del aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos en sus respectivos ámbitos. Son de 2 clases:

–       Consejo de Cuenca Regional, cuando el ámbito de la cuenca se localiza íntegramente dentro de un  solo gobierno regional.

–       Consejo de Cuenca Interregional, cuando dentro del ámbito de la cuenca, existen 2 o más gobiernos regionales, como es el caso de la cuenca del Inambari.

Los decretos supremos que crean los Consejos de Cuenca Regional o Interregional establecen su estructura orgánica y su conformación, la que considera la participación equilibrada de los representantes de las organizaciones de usuarios y de los gobiernos regionales y gobiernos locales que lo integran.

El ámbito de cada Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca se determina por la agrupación de unidades hidrográficas indivisas y contiguas, según la demarcación aprobada por la Autoridad Nacional del Agua. El ámbito territorial de un Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca será igual al ámbito de una o más Administraciones Locales de Agua y en ningún caso excederá el ámbito territorial de una Autoridad Administrativa del Agua.

Uno de los grandes problemas para una efectiva conformación de los Consejos de Cuenca es que no se han establecido los mecanismos para la designación de los representantes de los gobiernos regional y locales, dejando a discreción de cada gobierno la mejor forma de elegirlos, situación que por sí misma puede generar tensiones internas y por lo tanto ocasiona demoras en el propio proceso de definición de la conformación del Consejo de Cuenca.

En el año 2010, mediante Resolución Jefatural 575-2010-ANA, la ANA aprobó los Lineamientos Generales para la creación de Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca, estos lineamientos son de carácter referencial y tiene como objetivo orientar las acciones y procedimientos para la creación de los Consejos. Si bien este documento establece los requisitos mínimos que deben cumplir los representantes de las distintas instituciones que conforman los consejos de cuenca, no brinda orientación alguna sobre cómo se darán los procesos de selección de estos.

Mención especial merece el Consejo de los Recursos Hídricos de Cuenca de la Amazonía que se deberá establecer en torno a las cuencas amazónicas (a la fecha no ha sido constituido),  con la finalidad de lograr la participación activa y permanente de los pueblos indígenas amazónicos en la planificación de los recursos hídricos, respetándose sus formas originarias de constitución, sus usos y costumbres, sus organizaciones ancestrales y autonomía propia.

Por su extensión, los usuarios del agua en el ámbito de la Amazonia se organizan en Comités de Subcuenca en la Amazonia, los que deben ejercen sus atribuciones y funciones en forma coordinada con las comunidades nativas amazónicas y pueblos indígenas. Estos comités se organizan se organizan en torno a los ríos menores o grandes quebradas, conforme a la zonificación que realice la ANA. Asimismo, la ley reconoce la facultad de las comunidades nativas amazónicas la facultad de organizar comités de subcuenca de acuerdo a sus usos y costumbres para toda actividad cultural, social o económica, los que se deben encargar de la protección de las cochas, humedales y restingas de selva.

En cuanto al rol de los Gobiernos Regionales,  según el artículo 51 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales estos tienen entre sus funciones participar en la gestión sostenible del recurso hídrico en el marco de las entidades de cuencas y las políticas de la Autoridad Nacional de Agua (ANA); así como promover y ejecutar proyectos y obras de irrigación, mejoramiento de riego, manejo adecuado y conservación de los recursos hídricos y de suelos. En tal sentido, el artículo 25 de la LRH señala que a través de sus instancias correspondientes, intervienen en la elaboración de los planes de gestión de recursos hídricos de las cuencas. Participan en los Consejos de Cuenca y desarrollan acciones de control y vigilancia, en coordinación con la ANA.

Del sistema de acceso al agua

El acceso al agua está condicionado a su disponibilidad y se otorga de acuerdo al siguiente orden de prioridad de las distintas clases de uso reconocidas por la LRH: 1° uso primario, 2° uso poblacional y 3° uso productivo.

Salvo para el caso del uso primario, el acceso al recurso hídrico requiere contar con un derecho de uso otorgado por la Autoridad Administrativa del Agua, con opinión previa del Consejo de Cuenca correspondiente, el que debe verificar la conformidad y compatibilidad del derecho de uso solicitado con el Plan de Gestión de Recursos Hídricos de la Cuenca. Si la fuente natural de agua o la zona en la cual se desarrolla la actividad para la cual se requiere el uso del agua, se encuentra en un área natural protegida o en un área integrante del Patrimonio Cultural de la Nación, se requerirá también la opinión del SERNANP o del Instituto Nacional de Cultura, según corresponda.

Existen 4 tipos de derechos de uso de recursos hídricos:

  1. Licencia de uso: otorga a su titular la facultad de usar una dotación anual de agua expresada en metros cúbicos con un fin y en un lugar determinado. Puede ser para uso consuntivo o no consuntivo. Su plazo es indeterminado mientras subsista la actividad para la cual fue otorgada.
  2. Licencia de uso provisional: se otorga a titulares de concesiones que tengan como fin la realización de estudios para cualquier actividad (por ejemplo, la concesión temporal para realizar estudios de factibilidad de centrales hidroeléctricas). Son de plazo determinado, el que no podrá exceder el plazo de la concesión que da origen a la solicitud.
  3. Permiso de uso para épocas de superávit hídrico: es un derecho de duración indeterminada y de ejercicio eventual que otorga a su titular la facultad de usar una indeterminada cantidad de agua variable proveniente de una fuente natural[3].
  4. Autorización de uso de agua: otorga a su titular la facultad de usar una cantidad anual de agua para cubrir exclusivamente las necesidades de agua derivadas o relacionadas directamente con: ejecución de estudios, ejecución de obras, lavado de suelos; por un plazo determinado no mayo de 2 años.

Finalmente debe resaltarse el tratamiento especial que da la LRH a las comunidades campesinas y nativas, a las que reconoce el derecho de utilizar las aguas existentes o que discurren por sus tierras, así como sobre las cuencas de donde nacen dichas aguas, tanto para fines económicos, de transporte, de supervivencia y culturales, en el marco de lo establecido en la Constitución Política del Perú, la normativa sobre comunidades y la Ley. Este derecho es imprescriptible, prevalente y se ejerce de acuerdo con los usos y costumbres ancestrales de cada comunidad.

En virtud a este derecho prevalente, para obtener una autorización de ejecución de obras de infraestructura hidráulica en terrenos de comunidades campesinas o nativas, se debe presentar el acuerdo previo suscrito con dichas comunidades. Este incluye la indemnización por cualquier daño y el mecanismo para hacerlas partícipes de los beneficios del proyecto.

Sobre la calidad ambiental del agua

La Dirección de Gestión de Calidad de los Recursos Hídricos – DGCRH de la ANA es el órgano de línea encargado de establecer medidas para preservar,  controlar y recuperar la calidad de los cuerpos naturales de agua, incluyendo la conservación y protección de sus fuentes, de los ecosistemas y de los bienes naturales asociados. La DGCRH:

  • Evalúa el impacto de las actividades antrópicas en la calidad del recurso hídrico en el ámbito de la aprobación de instrumentos de gestión ambiental y emite opinión vinculante;
  • Evalúa el impacto de aguas residuales y cuerpos naturales de agua;
  • Otorga la autorización de vertimiento o reúso solo si las aguas residuales son debidamente tratadas;
  • Realiza actividades de vigilancia de la calidad de las aguas en sus fuentes naturales en coordinación con las Autoridades Administrativas del Agua, las Administraciones locales del agua y los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca, y
  • Evalúa la información resultante del monitoreo de la calidad del agua y elabora los Diagnósticos de Calidad de los Recursos Hídricos por cuenca.

En el Plan Estratégico Institucional del Agua el ANA se ha previsto para el 2015 elaborar la estrategia nacional de mejoramiento de la calidad del agua y un programa de gestión de calidad del agua.

La DGCRH de la ANA evalúa la calidad del agua mediante dos tipos de instrumentos de gestión ambiental, los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) y los Límites Máximos Permisibles (LMP)

El MINAM es el responsable de elaborar el Plan de Estándares de Calidad Ambiental (ECA)[4] y los Límites Máximos Permisibles[5] (LMP), que deben contar con la opinión del sector correspondiente y ser aprobados por decreto supremo. Asimismo, el MINAM está a cargo de la aprobación de los lineamientos, las metodologías, los procesos y los planes para la aplicación de los ECA y LMP en los diversos niveles de gobierno.

Naturaleza y protección legal de los humedales

Ver sección Humedales

Naturaleza legal de la Mancomunidad

Ver sección Mancomunidad de Municipios de la Cuenca del Río Inambari 

 

[1]Ley 29338, artículo 9.

[2]Norma de carácter reglamentario aprobada por el Ministerio de Agricultura, al ser el sector al que se encuentra adscrita la ANA.

[3] El estado de superávit hídrico es declarado por la ANA cuando se han cubierto los requerimientos de los titulares de licencias de uso del sector o distrito hidráulico.

[4]Según el MINAM, los Estándares de Calidad Ambiental – ECA, son indicadores de la calidad ambiental que miden la concentración de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos presentes en el aire, agua o suelo, pero que no representan riesgo significativo para la salud de las personas ni del ambiente. Se evalúa en los cuerpos receptores (suelos, aire, cuerpos de agua).  Según el parámetro en particular a que se refiera, la concentración o grado podrá ser expresada en máximos, mínimos o rangos.

[5] Los Límites Máximos Permisibles (PMP) son indicadores de la aceptabilidad de los efluentes o descargas producidas por la actividad productiva (minería, hidrocarburos, electricidad, etc.). Miden el nivel de concentración de elementos, sustancias, o los parámetros físicos, químicos y biológicos que por encima de cierto nivel representan un peligro para la salud o el medio ambiente. Se evalúa en los puntos de emisión o vertimiento.